28.12.10
Approfondimento
La revisione del budget dell'Unione Europea
Lo scorso 19 ottobre la Commissione Europea ha pubblicato la Comunicazione sulla revisione del budget dell’Unione Europea (.pdf). Tale comunicazione era stata richiesta dal Consiglio Europeo di dicembre 2005, con lo scopo di esaminare tutti gli aspetti riguardanti le spese e le risorse europee. In questa richiesta era inoltre presente uno specifico riferimento a due delle questioni più controverse e politicamente sensibili del dibattito sul budget europeo, ovvero la Politica Agricola Comune (PAC) e il “ribasso britannico”. La Comunicazione si inserisce anche nel processo di definizione delle nuove prospettive finanziarie per il periodo 2013-2020.
Il budget dell'Unione
L’idea che la Comunità Europea dovesse disporre di un budget indipendente da quello degli Stati membri è presente fin dagli inizi del progetto dell’integrazione europea. In origine le spese della Comunità Europea erano finanziate esclusivamente con risorse proprie, provenienti prevalentemente dai dazi doganali comuni imposti sulle importazioni da Paesi terzi. Il progressivo aumento delle attività della Comunità, congiuntamente con la riduzione dell’entità dei dazi in seguito ai vari accordi GATT, resero presto necessario il ricorso a nuove fonti di finanziamento. A tal fine, nel 1970 venne introdotta l’imposta sul valore aggiunto (IVA), i cui introiti vengono percepiti a livello nazionale e in seguito in parte destinati alla Comunità Europea. Negli anni ’80, come noto, il processo di integrazione conobbe una fase di slancio, con il trasferimento di molte nuove competenze dal livello nazionale a quello comunitario. Inoltre, negli stessi anni la politica di coesione diventò una delle principali priorità politiche della Comunità, con evidenti conseguenze in termini finanziari. Pertanto, una nuova riforma del sistema delle risorse si rese necessaria. Nel 1988 fu stabilito che parte delle risorse della Comunità fosse finanziato direttamente dagli Stati membri, in proporzione rispetto ai budget nazionali. Negli ultimi decenni questo tipo di risorsa è diventato sempre più rilevante, fino ad alimentare oggi circa il 76% del budget dell’Unione. L’IVA e le risorse proprie tradizionali (prevalentemente dazi doganali) si attestano entrambe intorno al 12%.
A questo quadro occorre aggiungere il cosiddetto “ribasso britannico”. Secondo un accordo siglato tra la Comunità Europea e il Regno Unito, quest’ultimo ha diritto ad un rimborso pari al 66% della differenza tra il proprio contributo al budget europeo e la quota di questo budget che viene allocata nel Regno Unito. Questo accordo, tuttora in vigore, fu siglato nel 1984 affinché il Regno Unito accettasse di finanziare un budget all’epoca dominato dalla Politica Agricola Comune, dalla quale il Regno Unito non traeva alcun beneficio. Oggi, in seguito ad ulteriori accordi, altri quattro Paesi (Germania, Paesi Bassi, Austria e Svezia) godono di un “ribasso sul ribasso”, legato a quello del Regno Unito ma di entità inferiore.
L’entità del budget europeo è stabilità con una decisione unanime dei Paesi membri per un periodo di sette anni, corrispondente alla programmazione finanziaria dell’Unione (prospettive finanziarie nella terminologia del Trattato di Lisbona), anch’essa di durata settennale. L’ammontare del budget è pari a 864,3 miliardi di euro per il periodo 2007-2013 (120,7 per il 2008), pari a poco più dell’1% del PIL complessivo dell’Unione Europea.
Sul fronte della composizione della spesa, le due voci principali sono rappresentate dalla PAC e dalla politica di coesione, ognuna delle quali rappresenta poco più del 40% della spesa totale. L’allocazione del budget comunitario è un tema molto dibattuto. L’importanza del ruolo della PAC, in particolare, è criticata da molti sia per ragioni di efficienza – si tratta sostanzialmente di sovvenzioni a fondo perduto in un settore non competitivo a livello internazionale – sia perché a trarre beneficio da questi finanziamenti sono solo i Paesi con un settore agricolo rilevante (soprattutto Francia e Paesi dell’Europa centro-orientale). In ogni caso, il peso della PAC è molto diminuito rispetto al passato, ed è destinato a essere ulteriormente ridotto nei prossimi anni.
La comunicazione sul budget revuew
La Comunicazione della Commissione risponde ad una richiesta del Consiglio Europeo ed è stata preceduta da una consultazione pubblica con la quale la Commissione ha ricevuto quasi 300 contributi da istituzioni pubbliche e private, da centri di ricerca e da singoli cittadini.
La Comunicazione prende in considerazione i seguenti aspetti critici del budget dell’Unione:
Lo scorso 19 ottobre la Commissione Europea ha pubblicato la Comunicazione sulla revisione del budget dell’Unione Europea (.pdf). Tale comunicazione era stata richiesta dal Consiglio Europeo di dicembre 2005, con lo scopo di esaminare tutti gli aspetti riguardanti le spese e le risorse europee. In questa richiesta era inoltre presente uno specifico riferimento a due delle questioni più controverse e politicamente sensibili del dibattito sul budget europeo, ovvero la Politica Agricola Comune (PAC) e il “ribasso britannico”. La Comunicazione si inserisce anche nel processo di definizione delle nuove prospettive finanziarie per il periodo 2013-2020.
Il budget dell'Unione
L’idea che la Comunità Europea dovesse disporre di un budget indipendente da quello degli Stati membri è presente fin dagli inizi del progetto dell’integrazione europea. In origine le spese della Comunità Europea erano finanziate esclusivamente con risorse proprie, provenienti prevalentemente dai dazi doganali comuni imposti sulle importazioni da Paesi terzi. Il progressivo aumento delle attività della Comunità, congiuntamente con la riduzione dell’entità dei dazi in seguito ai vari accordi GATT, resero presto necessario il ricorso a nuove fonti di finanziamento. A tal fine, nel 1970 venne introdotta l’imposta sul valore aggiunto (IVA), i cui introiti vengono percepiti a livello nazionale e in seguito in parte destinati alla Comunità Europea. Negli anni ’80, come noto, il processo di integrazione conobbe una fase di slancio, con il trasferimento di molte nuove competenze dal livello nazionale a quello comunitario. Inoltre, negli stessi anni la politica di coesione diventò una delle principali priorità politiche della Comunità, con evidenti conseguenze in termini finanziari. Pertanto, una nuova riforma del sistema delle risorse si rese necessaria. Nel 1988 fu stabilito che parte delle risorse della Comunità fosse finanziato direttamente dagli Stati membri, in proporzione rispetto ai budget nazionali. Negli ultimi decenni questo tipo di risorsa è diventato sempre più rilevante, fino ad alimentare oggi circa il 76% del budget dell’Unione. L’IVA e le risorse proprie tradizionali (prevalentemente dazi doganali) si attestano entrambe intorno al 12%.
A questo quadro occorre aggiungere il cosiddetto “ribasso britannico”. Secondo un accordo siglato tra la Comunità Europea e il Regno Unito, quest’ultimo ha diritto ad un rimborso pari al 66% della differenza tra il proprio contributo al budget europeo e la quota di questo budget che viene allocata nel Regno Unito. Questo accordo, tuttora in vigore, fu siglato nel 1984 affinché il Regno Unito accettasse di finanziare un budget all’epoca dominato dalla Politica Agricola Comune, dalla quale il Regno Unito non traeva alcun beneficio. Oggi, in seguito ad ulteriori accordi, altri quattro Paesi (Germania, Paesi Bassi, Austria e Svezia) godono di un “ribasso sul ribasso”, legato a quello del Regno Unito ma di entità inferiore.
L’entità del budget europeo è stabilità con una decisione unanime dei Paesi membri per un periodo di sette anni, corrispondente alla programmazione finanziaria dell’Unione (prospettive finanziarie nella terminologia del Trattato di Lisbona), anch’essa di durata settennale. L’ammontare del budget è pari a 864,3 miliardi di euro per il periodo 2007-2013 (120,7 per il 2008), pari a poco più dell’1% del PIL complessivo dell’Unione Europea.
Sul fronte della composizione della spesa, le due voci principali sono rappresentate dalla PAC e dalla politica di coesione, ognuna delle quali rappresenta poco più del 40% della spesa totale. L’allocazione del budget comunitario è un tema molto dibattuto. L’importanza del ruolo della PAC, in particolare, è criticata da molti sia per ragioni di efficienza – si tratta sostanzialmente di sovvenzioni a fondo perduto in un settore non competitivo a livello internazionale – sia perché a trarre beneficio da questi finanziamenti sono solo i Paesi con un settore agricolo rilevante (soprattutto Francia e Paesi dell’Europa centro-orientale). In ogni caso, il peso della PAC è molto diminuito rispetto al passato, ed è destinato a essere ulteriormente ridotto nei prossimi anni.
La comunicazione sul budget revuew
La Comunicazione della Commissione risponde ad una richiesta del Consiglio Europeo ed è stata preceduta da una consultazione pubblica con la quale la Commissione ha ricevuto quasi 300 contributi da istituzioni pubbliche e private, da centri di ricerca e da singoli cittadini.
La Comunicazione prende in considerazione i seguenti aspetti critici del budget dell’Unione:
- Problemi di flessibilità: la procedura di adozione del budget è lunga e complessa, ed è particolarmente difficile effettuare cambiamenti in corso d’opera per fare fronte ad emergenze impreviste.
- Nuove sfide dalla crisi economica: durante la crisi economica il budget europeo si è rivelato un efficace complemento delle risorse nazionali stanziate per stimolare l’economia. Questo ruolo dovrebbe essere maggiormente valorizzato in futuro.
- Limiti del “juste retour”: la Commissione critica l’approccio di molti Stati al budget europeo, improntato alla logica del “giusto ritorno”. Valutare gli interventi comunitari sulla base della mera allocazione nazionale delle risorse rischia di ridurre l’efficacia delle azioni e il valore aggiunto dei finanziamenti comunitari.
- Importanza di trovare per tempo un accordo sui pacchetti dei finanziamenti: la complessità delle procedure riguardanti budget comporta spesso un lungo intervallo tra il raggiungimento di un accordo politico su un programma e l’effettivo inizio di questo. Questo problema è particolarmente rilevante per la spesa relativa alle politiche di coesione.
- Migliori regole sui programmi: una ridefinizione delle regole sulla gestione e sul controllo dei programmi comunitari possono migliorarne l’impatto. Ad esempio, le regole sui controlli sono spesso costose dal punto di vista amministrativo e orientate a un approccio formale, che non tiene in adeguato conto gli effettivi risultati.
- Budget dell’UE come integratore di altre fonti di finanziamento: il budget dell’UE dovrebbe agire maggiormente come fattore di stimolo ad investimenti pubblici e privati. Il dominio dell’approccio per sovvenzioni potrebbe aver limitato l’impatto del budget europeo.
Il documento della Commissione, come si vede, è orientato soprattutto a sottolineare i problemi di efficienza ed efficacia della spesa dell’Unione. Le questioni del volume complessivo del budget e delle fonti di finanziamento, molto delicate dal punto di vista politico, sono lasciate in secondo piano. In questo senso, è indicativo il rilievo dato all’obiettivo di ridurre i costi amministrativi dell’UE, pari oggi al 5,7% del totale del budget.
Si afferma poi che ogni riforma futura del budget europeo dovrà prendere in considerazione in maniera congiunta l’aspetto del volume e dell’allocazione della spesa e quello delle fonti di finanziamento. Questo approccio olistico alla riforma del budget è inevitabile a causa sia della sensibilità politica del tema sia della necessità dell’unanimità degli Stati membri per adottare la riforma stessa. Questi elementi fanno sì che ogni possibile riforma debba nascere sotto forma di “pacchetto” di accordi tra Stati membri, che comprenda tutti i punti salienti riguardanti il budget dell’Unione.
Con particolare riguardo alla questione delle risorse proprie, la Comunicazione fa riferimento alla possibilità di introdurre una nuova tassa europea per garantire delle vere risorse proprie all’Unione, ormai fortemente dipendente dai contributi degli Stati membri. Questa situazione, come detto in precedenza, favorisce la diffusione della logica del “giusto ritorno” e limita l’autonomia politica dell’UE rispetto ai governi nazionali. Una tassa europea potrebbe avere obiettivi sociali (sulle transazioni finanziarie), ambientali (trasporti aerei, carbon tax) o di altro tipo (una ridefinizione dell’IVA).
A proposito delle due principali fonti di spesa del budget (CAP e politica di coesione), la Commissione ribadisce sostanzialmente le proprie posizioni politiche, senza soffermarsi sulle questioni del volume di queste voci e delle proposte di rinazionalizzazione di queste politiche. In riferimento alla PAC, si sottolinea la progressiva evoluzione verso politiche di sviluppo rurale e ambientale. Per quanto riguarda la coesione, si ribadisce che essa deve avere un ruolo non solo redistributivo, ma anche e soprattutto di supporto alla strategia di Lisbona. A tal fine, la Commissione propone di concentrarsi su pochi e determinati obiettivi, che convoglino le risorse dei vari fondi già esistenti. La Commissione si propone quindi di adottare un quadro strategico comune che traduca gli obiettivi di Europa 2020 in priorità di investimento. Inoltre, i Programmi Nazionali di Riforma per l’attuazione della strategia di Lisbona potrebbero includere una sorta di contratto di partenariato per lo sviluppo e l’investimento, che presenti in maniera più stringente gli impegni presi dagli Stati e dalle loro regioni.
Quale futuro per il budget dell'UE?
Un punto importante sottolineato dalla Comunicazione riguarda la necessità di legare più strettamente il budget all’agenda politica dell’UE. Il budget dovrà quindi sostenere e promuovere una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, in supporto alla nuova strategia di Lisbona. In particolare, l’UE dovrà fornire sostegno finanziario al perseguimento dell’Agenda 2020 e al raggiungimento degli obiettivi in essa fissati.
Questo tentativo di “politicizzare” maggiormente il budget è importante anche dal punto di vista mediatico, visto che questa materia è spesso considerata di natura tecnica e poco seguita dall’opinione pubblica. Il budget dell’UE rappresenta del resto non solo uno strumento imprescindibile per la realizzazione delle politiche comunitarie, ma anche una sorta di cartina di tornasole del peso che realmente è dato, a Bruxelles e soprattutto nelle capitali europee, alle priorità dell’Unione. In questo senso va anche la proposta della Commissione di portare la durata delle prospettive finanziarie a cinque anni (o più probabilmente a dieci con una revisione dopo cinque). In questo modo, ogni documento di programmazione finanziaria sarebbe chiaramente riconducibile al Parlamento Europeo e alla Commissione in carica.
La Comunicazione della Commissione può per certi versi essere considerata come il reale avvio del processo di negoziazione delle prospettive finanziarie 2013-2020. Il risultato di questa negoziazione sarà decisivo per l’evoluzione dell’integrazione europea nei prossimi anni. Le risposte sui punti cruciali, riguardanti il volume e l’allocazione del budget e l’ammontare delle risorse proprie, costituiranno un indicatore affidabile dell’ambizione politica dell’Unione.
