20.10.06
Approfondimento
Romania e Bulgaria da gennaio 2007 nell’UE
Introduzione:
Il 26 settembre il Presidente della Commissione Europea, Barroso, ha annunciato l’adozione della “relazione finale di verifica del grado di preparazione" in vista dell’adesione di Romania e Bulgaria a partire dal 1° gennaio 2007. Nelle prossime settimane, il trattato di adesione sarà ratificato dai quattro Stati membri che ancora non hanno proceduto: Belgio, Danimarca, Germania, Francia. I risultati raggiunti e l’impegno profuso dall’ultimo rapporto dello scorso maggio hanno indotto la Commissione a ritenere che i due paesi siano in grado di assumere i diritti e gli obblighi che comporta l’adesione all’UE. E’ il completamento del quinto allargamento della storia dell’integrazione europea, due anni e sei mesi dopo l’epocale ingresso degli altri paesi dell’Europa centro – orientale. L’Europa estende i suoi confini esterni ancora più a oriente, il numero dei suoi cittadini aumenta di 30 milioni, per un totale di circa 485 milioni. Allo stato attuale Turchia, Croazia e Macedonia detengono lo status di paesi candidati all’adesione, gli altri paesi dell’Europa balcanica sono definiti “potenziali candidati all’adesione” mentre restano ancora fuori dall’UE per scelte di politica interna Islanda, Norvegia, Confederazione Elvetica e l’arcipelago delle isole Far Oer (sebbene la Danimarca, cui appartengono, faccia parte della Comunità).
Le misure di accompagnamento:
Per scongiurare i potenziali rischi e tutelare i cittadini europei, la Commissione ha correlato all’ingresso di Sofia e Bucarest un rigoroso pacchetto di misure di accompagnamento che contribuiranno anche a sostenere il processo riformistico e la piena partecipazione alle attività comunitarie dei neo-aderenti. Invero i notevoli progressi compiuti nel corso degli ultimi anni necessitano di adeguate misure di sostegno finalizzate sia al consolidamento dei risultati raggiunti che alla prosecuzione dell’iter riformistico. Le misure di accompagnamento integrano i tradizionali strumenti con cui la Commissione garantisce l’uniformità degli indirizzi politici nell’UE ovvero le procedure d’infrazione e i meccanismi di controllo a tutela del mercato interno e del settore “giustizia e affari interni”. Tali misure consistono in clausole di salvaguardia, misure transitorie, rettifiche finanziarie dei fondi nonché un meccanismo di cooperazione e verifica per il sistema giudiziario e la lotta alla corruzione. Alle clausole di salvaguardia si ricorre in ultima istanza per prevenire potenziali minacce al funzionamento dell’UE. Queste misure possono essere invocate entro tre anni dall’adesione, devono essere commisurate alle carenze rilevate e nella fattispecie sono di tre tipi: clausola di carattere economico generale, riguardante il mercato interno e in materia di giustizia e di affari interni. La prime clausola prevede misure tipiche di politica commerciale di natura protezionistica per limitare eventuali difficoltà di adattamento riscontrate in specifici settori da Stati membri vecchi e nuovi. La clausola sul mercato interno concerne la mancata trasposizione nei nuovi Stati delle normative comunitarie che abbia effetti transnazionali perversi arrecando un pregiudizio al mercato interno. Il suo ambito di applicazione si estende dalla libera circolazione di beni, servizi, capitali e individui alla concorrenza, dall’energia ai trasporti, dall’agricoltura alla tutela dei consumatori e della salute etc. Questa clausola, a differenza della precedente, si applica solo a Romania e Bulgaria su richiesta di uno Stato membro. La terza clausola tratta le gravi carenze nel recepimento e/o attuazione delle normative comunitarie in campo civile e penale. I temi su cui si impernia sono: mandato d’arresto europeo, procedure di insolvenza, ambito matrimoniale e della responsabilità genitoriale. Queste misure possono consistere nella sospensione temporanea dei diritti dei nuovi Stati membri e nel divieto di eseguire automaticamente le sentenze spiccate in Romania o Bulgaria. Le misure transitorie consistono nel divieto di esportazione di prodotti bulgari e romeni che non rispettano gli standard comunitari nei settori fitosanitario e della sicurezza alimentare. In alcuni casi tali misure possono essere anticipate nei negoziati che precedono il trattato di adesione stipulato dagli aspiranti aderenti con i vari Stati membri. L’esempio classico è quello delle misure che limitano temporaneamente l’applicazione della legislazione comunitaria in settori reputati particolarmente sensibili da parte dell’opinione pubblica nazionale come quello della libera circolazione dei cittadini. Le rettifiche finanziarie si applicano qualora si sospetti una scorretta gestione dei flussi finanziari che dal 2007 cominceranno ad affluire verso Romania e Bulgaria nel quadro dei fondi strutturali. Nei prossimi anni la Commissione svolgerà un’attività di costante monitoraggio per verificare la realizzazione dei programmi operativi preventivamente concordati con le autorità nazionali e il corretto funzionamento degli organismi di gestione preposti alle attività di gestione dei fondi. L’obiettivo è evitare pratiche collusive e frodi. Il mancato rispetto di criteri minimi comporterà sanzioni economiche quali il recupero dei crediti o la riduzione degli importi versati. Infine, il “meccanismo di cooperazione e verifica applicabile al sistema giudiziario e alla lotta contro la corruzione” centra due aspetti sensibili delle realtà bulgara e rumena. La maggior parte delle richieste di Bruxelles nel corso di questi anni ha riguardato la riforma del sistema giudiziario e la lotta alla corruzione, la cui pratica si era molto diffusa presso le classi politiche e dirigenziali con il vuoto di potere e normativo seguito alla fine dei regimi a partito unico. In questa direzione i due Stati hanno ottenuto risultati significativi (soprattutto la Romania), ma altre misure integrative devono essere approvate rapidamente. L’inedito meccanismo previsto dalla Commissione prevede forme di consulenza interna ed esterna per orientare il processo di riforma sui parametri condivisi a livello comunitario. Per questo sono previste attività di monitoraggio, verifica e relazione secondo scadenze prefissate e ravvicinate.
Le modifiche nelle istituzioni comunitarie:
L’ingresso di Romania e Bulgaria avrà anche rilevanti implicazioni istituzionali. Con riferimento al Parlamento Europeo, il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, del quale è in corso il processo di ratifica, prevede un limite massimo di 736 deputati per non inficiare l’efficienza dei lavori parlamentari. Alle elezioni di giugno 2004, le prime a cui hanno partecipato i nuovi Stati membri, sono stati eletti 732 deputati, cui si aggiungeranno transitoriamente 36 deputati rumeni e 18 bulgari per un complessivo di 786. Con l’abbrivio della settima legislatura (elezioni di giugno 2009), il numero di deputati diventerà 736, riducendo proporzionalmente la quantità assegnata a ciascun Stato membro (l’Italia passerà da 78 a 72 deputati). La Commissione Europea manterrà la sua struttura attuale (un commissario per ogni Stato membro). Pertanto saranno creati due portafogli ad hoc scorporando funzioni gestite da altre Direzioni Generali (l’equivalente dei nostri dicasteri). Pare che uno di questi riguarderà l’immigrazione ma non è sicuro che venga assegnato ad un commissario rumeno o bulgaro poiché Barroso potrebbe procedere ad un rimpasto di incarichi tra i commissari. Le istituzioni del circuito intergovernativo dell’UE, ovvero il Consiglio dell’Unione, in cui siedono i ministri competenti per materia, e il Consiglio Europeo cui partecipano i capi di Stato o di Governo oltre al Presidente della Commissione, sono rilevanti ai fini dell’indirizzo politico e dell’approvazione degli atti comunitari. Le procedure decisionali sono essenzialmente due e dipendono dalla base giuridica su cui si è chiamati a legiferare: unanimità e maggioranza qualificata. Nel primo caso, la presenza di 27 membri richiederà un maggior impegno da parte della presidenza di turno nella ricerca del consensus pur cercando di non sacrificare sull’altare della concertazione politica gli aspetti fondamentali del contenuti degli atti. La procedura di voto a maggioranza qualificata assegna ad ogni Stato un numero di voti ponderato in ragione della popolazione, prevedendo criteri correttivi per evitare una sottorappresentazione dei paesi meno popolati. L’approvazione di un atto richiede il voto favorevole di almeno 15 stati membri, il raggiungimento di una soglia dei voti ponderati e il rispetto di un criterio corollario che stabilisce che i paesi favorevoli devono rappresentare almeno il 65% della popolazione UE. In via transitoria fino al cambio di legislatura nel 2009, alla Romania e alla Bulgaria saranno attribuiti rispettivamente 14 e 10 voti. Nel trattato costituzionale sarebbe previsto dal 2009 un meccanismo semplificato di doppia maggioranza in base a due criteri: numero di Stati e popolazione.
Conclusioni:
I recenti allargamenti travalicano sicuramente le aspettative del ministro degli esteri francese Schuman quando avanzò la proposta per la creazione della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA), prima pietra del castello dell’integrazione europea. All’epoca non era ipotizzabile l’abbattimento della cortina di ferro, così come è degno di rilievo che in pochi lustri i paesi dell’ex Patto di Varsavia abbiano attuato quelle riforme che ne hanno consentito una rapida transizione al libero mercato, a sistemi politici e istituzionali democratici, in un contesto di relativa stabilità macroeconomica e di crescente apertura al commercio internazionale. Da questo punto di vista la prospettiva di un ingresso storico nell’UE ha rappresentato un incentivo e un indubbio parametro di riferimento. Sull’altro versante si è progressivamente ridotto il latente scetticismo nei confronti dei nuovi paesi ma rimane prolifico il dibattito sul tema “allargamento versus approfondimento” in cui si confrontano le due possibili vie di sviluppo dell’integrazione europea: orizzontale e verticale. L’UE ha scelto la prima strada per evitare che un’eccessiva armonizzazione in senso verticale post Maastricht precludesse sine die l’adesione di altri paesi. Ora, come ha sostenuto argutamente Barroso, l’UE è chiamata ad “assorbire” l’allargamento, essenziale per consolidare le fondamenta della nuova ala del “castello europeo”. Questo obiettivo può essere raggiunto con un’armonizzazione che non può essere solo politica ed economica ma deve essere anche culturale e su questo versante i programmi dell’UE, segnatamente quelli nel campo dell’istruzione e della mobilità giovanile, devono garantire un contributo forte. Solo così sarà possibile riprendere la forma verticale di integrazione e “approfondire” le politiche europee sfruttandone le economie di scala in un’azione di sistema. Questo processo può essere un utile banco di prova per la duplice sfida che nel medio lungo periodo attende l’UE: l’ingresso della Turchia e il suo ruolo di attore globale con un’importanza non solo commerciale ed economica ma anche politica e diplomatica.
Documenti:
Notizia
Misure di accompagnamento
Discorso di Barroso al PE
Discorso di Rehn (commissario per l'allargamento) al PE
Profilo nazionale della Bulgaria
Profilo nazionale della Romania
Introduzione:
Il 26 settembre il Presidente della Commissione Europea, Barroso, ha annunciato l’adozione della “relazione finale di verifica del grado di preparazione" in vista dell’adesione di Romania e Bulgaria a partire dal 1° gennaio 2007. Nelle prossime settimane, il trattato di adesione sarà ratificato dai quattro Stati membri che ancora non hanno proceduto: Belgio, Danimarca, Germania, Francia. I risultati raggiunti e l’impegno profuso dall’ultimo rapporto dello scorso maggio hanno indotto la Commissione a ritenere che i due paesi siano in grado di assumere i diritti e gli obblighi che comporta l’adesione all’UE. E’ il completamento del quinto allargamento della storia dell’integrazione europea, due anni e sei mesi dopo l’epocale ingresso degli altri paesi dell’Europa centro – orientale. L’Europa estende i suoi confini esterni ancora più a oriente, il numero dei suoi cittadini aumenta di 30 milioni, per un totale di circa 485 milioni. Allo stato attuale Turchia, Croazia e Macedonia detengono lo status di paesi candidati all’adesione, gli altri paesi dell’Europa balcanica sono definiti “potenziali candidati all’adesione” mentre restano ancora fuori dall’UE per scelte di politica interna Islanda, Norvegia, Confederazione Elvetica e l’arcipelago delle isole Far Oer (sebbene la Danimarca, cui appartengono, faccia parte della Comunità).
Le misure di accompagnamento:
Per scongiurare i potenziali rischi e tutelare i cittadini europei, la Commissione ha correlato all’ingresso di Sofia e Bucarest un rigoroso pacchetto di misure di accompagnamento che contribuiranno anche a sostenere il processo riformistico e la piena partecipazione alle attività comunitarie dei neo-aderenti. Invero i notevoli progressi compiuti nel corso degli ultimi anni necessitano di adeguate misure di sostegno finalizzate sia al consolidamento dei risultati raggiunti che alla prosecuzione dell’iter riformistico. Le misure di accompagnamento integrano i tradizionali strumenti con cui la Commissione garantisce l’uniformità degli indirizzi politici nell’UE ovvero le procedure d’infrazione e i meccanismi di controllo a tutela del mercato interno e del settore “giustizia e affari interni”. Tali misure consistono in clausole di salvaguardia, misure transitorie, rettifiche finanziarie dei fondi nonché un meccanismo di cooperazione e verifica per il sistema giudiziario e la lotta alla corruzione. Alle clausole di salvaguardia si ricorre in ultima istanza per prevenire potenziali minacce al funzionamento dell’UE. Queste misure possono essere invocate entro tre anni dall’adesione, devono essere commisurate alle carenze rilevate e nella fattispecie sono di tre tipi: clausola di carattere economico generale, riguardante il mercato interno e in materia di giustizia e di affari interni. La prime clausola prevede misure tipiche di politica commerciale di natura protezionistica per limitare eventuali difficoltà di adattamento riscontrate in specifici settori da Stati membri vecchi e nuovi. La clausola sul mercato interno concerne la mancata trasposizione nei nuovi Stati delle normative comunitarie che abbia effetti transnazionali perversi arrecando un pregiudizio al mercato interno. Il suo ambito di applicazione si estende dalla libera circolazione di beni, servizi, capitali e individui alla concorrenza, dall’energia ai trasporti, dall’agricoltura alla tutela dei consumatori e della salute etc. Questa clausola, a differenza della precedente, si applica solo a Romania e Bulgaria su richiesta di uno Stato membro. La terza clausola tratta le gravi carenze nel recepimento e/o attuazione delle normative comunitarie in campo civile e penale. I temi su cui si impernia sono: mandato d’arresto europeo, procedure di insolvenza, ambito matrimoniale e della responsabilità genitoriale. Queste misure possono consistere nella sospensione temporanea dei diritti dei nuovi Stati membri e nel divieto di eseguire automaticamente le sentenze spiccate in Romania o Bulgaria. Le misure transitorie consistono nel divieto di esportazione di prodotti bulgari e romeni che non rispettano gli standard comunitari nei settori fitosanitario e della sicurezza alimentare. In alcuni casi tali misure possono essere anticipate nei negoziati che precedono il trattato di adesione stipulato dagli aspiranti aderenti con i vari Stati membri. L’esempio classico è quello delle misure che limitano temporaneamente l’applicazione della legislazione comunitaria in settori reputati particolarmente sensibili da parte dell’opinione pubblica nazionale come quello della libera circolazione dei cittadini. Le rettifiche finanziarie si applicano qualora si sospetti una scorretta gestione dei flussi finanziari che dal 2007 cominceranno ad affluire verso Romania e Bulgaria nel quadro dei fondi strutturali. Nei prossimi anni la Commissione svolgerà un’attività di costante monitoraggio per verificare la realizzazione dei programmi operativi preventivamente concordati con le autorità nazionali e il corretto funzionamento degli organismi di gestione preposti alle attività di gestione dei fondi. L’obiettivo è evitare pratiche collusive e frodi. Il mancato rispetto di criteri minimi comporterà sanzioni economiche quali il recupero dei crediti o la riduzione degli importi versati. Infine, il “meccanismo di cooperazione e verifica applicabile al sistema giudiziario e alla lotta contro la corruzione” centra due aspetti sensibili delle realtà bulgara e rumena. La maggior parte delle richieste di Bruxelles nel corso di questi anni ha riguardato la riforma del sistema giudiziario e la lotta alla corruzione, la cui pratica si era molto diffusa presso le classi politiche e dirigenziali con il vuoto di potere e normativo seguito alla fine dei regimi a partito unico. In questa direzione i due Stati hanno ottenuto risultati significativi (soprattutto la Romania), ma altre misure integrative devono essere approvate rapidamente. L’inedito meccanismo previsto dalla Commissione prevede forme di consulenza interna ed esterna per orientare il processo di riforma sui parametri condivisi a livello comunitario. Per questo sono previste attività di monitoraggio, verifica e relazione secondo scadenze prefissate e ravvicinate.
Le modifiche nelle istituzioni comunitarie:
L’ingresso di Romania e Bulgaria avrà anche rilevanti implicazioni istituzionali. Con riferimento al Parlamento Europeo, il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, del quale è in corso il processo di ratifica, prevede un limite massimo di 736 deputati per non inficiare l’efficienza dei lavori parlamentari. Alle elezioni di giugno 2004, le prime a cui hanno partecipato i nuovi Stati membri, sono stati eletti 732 deputati, cui si aggiungeranno transitoriamente 36 deputati rumeni e 18 bulgari per un complessivo di 786. Con l’abbrivio della settima legislatura (elezioni di giugno 2009), il numero di deputati diventerà 736, riducendo proporzionalmente la quantità assegnata a ciascun Stato membro (l’Italia passerà da 78 a 72 deputati). La Commissione Europea manterrà la sua struttura attuale (un commissario per ogni Stato membro). Pertanto saranno creati due portafogli ad hoc scorporando funzioni gestite da altre Direzioni Generali (l’equivalente dei nostri dicasteri). Pare che uno di questi riguarderà l’immigrazione ma non è sicuro che venga assegnato ad un commissario rumeno o bulgaro poiché Barroso potrebbe procedere ad un rimpasto di incarichi tra i commissari. Le istituzioni del circuito intergovernativo dell’UE, ovvero il Consiglio dell’Unione, in cui siedono i ministri competenti per materia, e il Consiglio Europeo cui partecipano i capi di Stato o di Governo oltre al Presidente della Commissione, sono rilevanti ai fini dell’indirizzo politico e dell’approvazione degli atti comunitari. Le procedure decisionali sono essenzialmente due e dipendono dalla base giuridica su cui si è chiamati a legiferare: unanimità e maggioranza qualificata. Nel primo caso, la presenza di 27 membri richiederà un maggior impegno da parte della presidenza di turno nella ricerca del consensus pur cercando di non sacrificare sull’altare della concertazione politica gli aspetti fondamentali del contenuti degli atti. La procedura di voto a maggioranza qualificata assegna ad ogni Stato un numero di voti ponderato in ragione della popolazione, prevedendo criteri correttivi per evitare una sottorappresentazione dei paesi meno popolati. L’approvazione di un atto richiede il voto favorevole di almeno 15 stati membri, il raggiungimento di una soglia dei voti ponderati e il rispetto di un criterio corollario che stabilisce che i paesi favorevoli devono rappresentare almeno il 65% della popolazione UE. In via transitoria fino al cambio di legislatura nel 2009, alla Romania e alla Bulgaria saranno attribuiti rispettivamente 14 e 10 voti. Nel trattato costituzionale sarebbe previsto dal 2009 un meccanismo semplificato di doppia maggioranza in base a due criteri: numero di Stati e popolazione.
Conclusioni:
I recenti allargamenti travalicano sicuramente le aspettative del ministro degli esteri francese Schuman quando avanzò la proposta per la creazione della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA), prima pietra del castello dell’integrazione europea. All’epoca non era ipotizzabile l’abbattimento della cortina di ferro, così come è degno di rilievo che in pochi lustri i paesi dell’ex Patto di Varsavia abbiano attuato quelle riforme che ne hanno consentito una rapida transizione al libero mercato, a sistemi politici e istituzionali democratici, in un contesto di relativa stabilità macroeconomica e di crescente apertura al commercio internazionale. Da questo punto di vista la prospettiva di un ingresso storico nell’UE ha rappresentato un incentivo e un indubbio parametro di riferimento. Sull’altro versante si è progressivamente ridotto il latente scetticismo nei confronti dei nuovi paesi ma rimane prolifico il dibattito sul tema “allargamento versus approfondimento” in cui si confrontano le due possibili vie di sviluppo dell’integrazione europea: orizzontale e verticale. L’UE ha scelto la prima strada per evitare che un’eccessiva armonizzazione in senso verticale post Maastricht precludesse sine die l’adesione di altri paesi. Ora, come ha sostenuto argutamente Barroso, l’UE è chiamata ad “assorbire” l’allargamento, essenziale per consolidare le fondamenta della nuova ala del “castello europeo”. Questo obiettivo può essere raggiunto con un’armonizzazione che non può essere solo politica ed economica ma deve essere anche culturale e su questo versante i programmi dell’UE, segnatamente quelli nel campo dell’istruzione e della mobilità giovanile, devono garantire un contributo forte. Solo così sarà possibile riprendere la forma verticale di integrazione e “approfondire” le politiche europee sfruttandone le economie di scala in un’azione di sistema. Questo processo può essere un utile banco di prova per la duplice sfida che nel medio lungo periodo attende l’UE: l’ingresso della Turchia e il suo ruolo di attore globale con un’importanza non solo commerciale ed economica ma anche politica e diplomatica.
Documenti:
Notizia
Misure di accompagnamento
Discorso di Barroso al PE
Discorso di Rehn (commissario per l'allargamento) al PE
Profilo nazionale della Bulgaria
Profilo nazionale della Romania
