8.5.07
Approfondimento
La Politica dell’Unione Europea in materia di aiuti di Stato
Il controllo degli aiuti di Stato è senza dubbio uno dei settori di intervento più importanti a livello europeo, rappresentando parte integrante della politica comunitaria in materia di libera concorrenza. Il Trattato che istituisce la Comunità Europea, all’articolo 87, paragrafo 1, stabilisce che gli aiuti concessi dagli Stati membri sotto qualsiasi forma sono incompatibili con le regole del mercato comune, in quanto, incidendo sugli scambi e favorendo talune imprese o talune produzioni, falsano o minacciano di falsare la concorrenza. Questa regola generale è comunque sottoposta ad alcune deroghe, che riguardano quelle situazioni in cui gli aiuti di Stato possono risultare utili per la realizzazione di obiettivi di comune interesse. Pertanto, è consentito concedere aiuti a regioni con alti tassi di disoccupazione, finanziare progetti di comune interesse europeo in favore di zone economicamente svantaggiate, sovvenzionare la promozione della cultura e della conservazione del patrimonio artistico. Il veto agli aiuti di Stato viene quindi smorzato quando entrano in gioco obiettivi di interesse generale quali la coesione sociale e regionale, l’occupazione, la ricerca e lo sviluppo e la promozione della diversità culturale.
Il 7 giugno 2005 la Commissione europea ha varato il Piano d’azione nel settore degli aiuti di Stato, un documento che descrive le linee principali del progetto di riforma della politica degli aiuti di Stato. L’itinerario di riforma si snoda lungo un percorso di cinque anni (2005-2009), durante i quali si punterà a garantire agli Stati membri un quadro chiaro e prevedibile, che consenta a ciascuno di essi di concedere gli aiuti necessari al raggiungimento degli obiettivi della Strategia di Lisbona. La stretta interdipendenza fra programma di azione di Lisbona e riforma dei meccanismi di sovvenzione statale era già stata indicata nella Comunicazione della Commissione al Consiglio europeo di primavera 2005, dove si proponeva agli Stati membri di ridurre e riorientare gli aiuti di Stato per affrontare le inefficienze del mercato riscontrabili in settori con elevate potenzialità di crescita, nonché per stimolare l'innovazione. Durante la presentazione del Piano d’azione, il Commissario responsabile della Concorrenza, la signora Neelie Kroes, ha affermato che esso contribuirà direttamente al rinnovamento della Strategia di Lisbona attraverso una riforma della politica in materia di aiuti di stato “globale, coerente e di vasta portata”.
Il piano d'azione illustra gli orientamenti che devono guidare la riforma ed indica una serie di obiettivi da raggiungere entro il 2009.
· Aiuti di Stato meno numerosi e più mirati
Come ricordato nelle Conclusioni del Consiglio europeo del marzo 2005, gli Stati membri sono invitati a proseguire sulla via della riduzione del livello degli aiuti di Stato, considerando nel contempo le eventuali carenze dei mercati. Oltre ad una riduzione generalizzata, è altresì necessario che gli aiuti di Stato provochino meno distorsioni della concorrenza e siano più mirati, in modo da far sì che i fondi pubblici siano utilizzati in maniera più efficiente e vadano perciò a vantaggio dei cittadini. L’obiettivo è orientare le sovvenzioni pubbliche verso le attività che i mercati non sono disposti a finanziare o verso attività che contribuiscono alla crescita, alla competitività o alla creazione di posti di lavoro a lungo termine.
· Un approccio economico più preciso
Un elemento essenziale per la valutazione di un eventuale intervento statale è costituito dall'analisi dei “fallimenti del mercato”, che possono essere causati da diversi fattori (esternalità, asimmetrie informative, problemi di coordinamento). L'esatta individuazione del relativo fallimento del mercato consente di valutare più correttamente se l'aiuto di Stato possa essere giustificato e accettabile, se rappresenti la soluzione più idonea e in che modo debba essere attuato per conseguire l'obiettivo auspicato senza falsare la concorrenza e gli scambi in misura contraria al comune interesse.
· Procedure più efficaci, una migliore attuazione, una maggiore prevedibilità ed un’accresciuta trasparenza
Per rendere più efficace la normativa in materia di aiuti di Stato sono stati previsti concreti interventi che riguardano l'estensione del campo d'applicazione delle esenzioni per categoria, la riduzione del numero degli aiuti soggetti a notificazione, l'accelerazione delle decisioni, la riorganizzazione delle procedure sulla base delle nuove dimensioni del settore in seguito agli ultimi allargamenti dell’Unione Europea. A queste esigenze si aggiunge quella di accrescere la trasparenza e le azioni di sensibilizzazione nel settore degli aiuti di Stato, per fare in modo che le imprese, il mondo accademico, gli specialisti della concorrenza, i consumatori e il grande pubblico si sentano partecipi e si attivino contro gli aiuti concessi illegalmente, in particolare dinanzi ai giudici nazionali.
· La ripartizione delle responsabilità tra Commissione e Stati membri
La Commissione non può migliorare le norme in materia di aiuti di Stato senza il sostegno effettivo degli Stati membri e il loro pieno impegno a rispettare l'obbligo di notificare tutti gli aiuti che intendano accordare e di applicare correttamente le regole.
Il Piano d’azione indica inoltre la necessità di concentrare gli aiuti pubblici su otto obiettivi inerenti alla Strategia di Lisbona.
1) Puntare sull'innovazione e sulle attività di Ricerca e Sviluppo per rafforzare la società della conoscenza
Come indicato nella Comunicazione della Commissione sugli aiuti di Stato all’innovazione, la politica degli aiuti di Stato può ovviare solo in parte all’inadeguatezza dell’innovazione in Europa. In alcuni casi, infatti, un volume eccessivo di aiuti potrebbe addirittura compromettere il processo di innovazione, perché ridurrebbe il ruolo insostituibile della concorrenza quale strumento di confronto delle idee e di definizione di una strategia nuova e innovativa per l'ingresso sul mercato. Tuttavia, le norme in materia di sovvenzioni statali possono essere usate per incentivare le imprese a investire nelle attività di R&S, soprattutto se si tiene conto dell'importanza crescente del partenariato pubblico-privato.
2) Creare un contesto migliore per le imprese e stimolare lo spirito imprenditoriale
Gli aiuti di Stato debbono servire per incoraggiare lo spirito imprenditoriale e stimolare gli investimenti in capitale di rischio, in particolare nelle imprese in fase di avvio e nelle piccole e medie imprese (PMI) giovani e innovative. In questa direzione si muove anche la normativa che, sotto determinate condizioni, esenta le PMI dall’obbligo di notificazione degli aiuti di Stato.
3) Investire nel capitale umano
Gli aiuti di Stato possono essere giustificati quando è necessario incoraggiare i datori di lavoro, tramite gli incentivi giusti, ad assumere più lavoratori, e a fornire loro una formazione adeguata. Agli aiuti alla formazione sono dedicate regole specifiche.
4) Fornire servizi di interesse economico generale di elevata qualità
Agli Stati membri è lasciata ampia discrezionalità nel decidere se e in che modo finanziare i servizi di interesse economico generale (SIEG), il cui elevato livello di efficienza deve comunque rimanere una delle componenti fondamentali dello Stato sociale europeo.
5) Migliorare la definizione delle priorità grazie alla semplificazione e al consolidamento normativo
La Commissione intende introdurre una gamma più ampia di esenzioni dall’obbligo di notifica per particolari categorie di aiuti. Per fare ciò è necessario semplificare e consolidare le norme in materia, in modo da facilitare la concessione di aiuti chiaramente compatibili con il Trattato.
6) Incentivare una politica mirata degli aiuti regionali
Le regole in materia di aiuti di Stato debbono puntare a ridurre la disparità tra le regioni europee, incoraggiando una politica di coesione che diventi fattore di stabilità e consenta di liberare un grande potenziale di crescita.
7) Incoraggiare un futuro ecologicamente sostenibile
Gli aiuti di Stato debbono essere destinati ad affrontare le sfide poste dallo sviluppo sostenibile, incoraggiando l'eco-innovazione e l'incremento di produttività tramite l'eco-efficienza, così come previsto dal Piano d’azione per le tecnologie ambientali.
8) Creare infrastrutture moderne dei trasporti, dell'energia, delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione
Norme più chiare sugli aiuti di Stato in questo specifico settore sono particolarmente necessarie se si considera il ricorso sempre più frequente da parte degli Stati membri ai partenariati pubblico-privato per la costruzione di infrastrutture.
Il controllo degli aiuti di Stato è senza dubbio uno dei settori di intervento più importanti a livello europeo, rappresentando parte integrante della politica comunitaria in materia di libera concorrenza. Il Trattato che istituisce la Comunità Europea, all’articolo 87, paragrafo 1, stabilisce che gli aiuti concessi dagli Stati membri sotto qualsiasi forma sono incompatibili con le regole del mercato comune, in quanto, incidendo sugli scambi e favorendo talune imprese o talune produzioni, falsano o minacciano di falsare la concorrenza. Questa regola generale è comunque sottoposta ad alcune deroghe, che riguardano quelle situazioni in cui gli aiuti di Stato possono risultare utili per la realizzazione di obiettivi di comune interesse. Pertanto, è consentito concedere aiuti a regioni con alti tassi di disoccupazione, finanziare progetti di comune interesse europeo in favore di zone economicamente svantaggiate, sovvenzionare la promozione della cultura e della conservazione del patrimonio artistico. Il veto agli aiuti di Stato viene quindi smorzato quando entrano in gioco obiettivi di interesse generale quali la coesione sociale e regionale, l’occupazione, la ricerca e lo sviluppo e la promozione della diversità culturale.
Il 7 giugno 2005 la Commissione europea ha varato il Piano d’azione nel settore degli aiuti di Stato, un documento che descrive le linee principali del progetto di riforma della politica degli aiuti di Stato. L’itinerario di riforma si snoda lungo un percorso di cinque anni (2005-2009), durante i quali si punterà a garantire agli Stati membri un quadro chiaro e prevedibile, che consenta a ciascuno di essi di concedere gli aiuti necessari al raggiungimento degli obiettivi della Strategia di Lisbona. La stretta interdipendenza fra programma di azione di Lisbona e riforma dei meccanismi di sovvenzione statale era già stata indicata nella Comunicazione della Commissione al Consiglio europeo di primavera 2005, dove si proponeva agli Stati membri di ridurre e riorientare gli aiuti di Stato per affrontare le inefficienze del mercato riscontrabili in settori con elevate potenzialità di crescita, nonché per stimolare l'innovazione. Durante la presentazione del Piano d’azione, il Commissario responsabile della Concorrenza, la signora Neelie Kroes, ha affermato che esso contribuirà direttamente al rinnovamento della Strategia di Lisbona attraverso una riforma della politica in materia di aiuti di stato “globale, coerente e di vasta portata”.
Il piano d'azione illustra gli orientamenti che devono guidare la riforma ed indica una serie di obiettivi da raggiungere entro il 2009.
· Aiuti di Stato meno numerosi e più mirati
Come ricordato nelle Conclusioni del Consiglio europeo del marzo 2005, gli Stati membri sono invitati a proseguire sulla via della riduzione del livello degli aiuti di Stato, considerando nel contempo le eventuali carenze dei mercati. Oltre ad una riduzione generalizzata, è altresì necessario che gli aiuti di Stato provochino meno distorsioni della concorrenza e siano più mirati, in modo da far sì che i fondi pubblici siano utilizzati in maniera più efficiente e vadano perciò a vantaggio dei cittadini. L’obiettivo è orientare le sovvenzioni pubbliche verso le attività che i mercati non sono disposti a finanziare o verso attività che contribuiscono alla crescita, alla competitività o alla creazione di posti di lavoro a lungo termine.
· Un approccio economico più preciso
Un elemento essenziale per la valutazione di un eventuale intervento statale è costituito dall'analisi dei “fallimenti del mercato”, che possono essere causati da diversi fattori (esternalità, asimmetrie informative, problemi di coordinamento). L'esatta individuazione del relativo fallimento del mercato consente di valutare più correttamente se l'aiuto di Stato possa essere giustificato e accettabile, se rappresenti la soluzione più idonea e in che modo debba essere attuato per conseguire l'obiettivo auspicato senza falsare la concorrenza e gli scambi in misura contraria al comune interesse.
· Procedure più efficaci, una migliore attuazione, una maggiore prevedibilità ed un’accresciuta trasparenza
Per rendere più efficace la normativa in materia di aiuti di Stato sono stati previsti concreti interventi che riguardano l'estensione del campo d'applicazione delle esenzioni per categoria, la riduzione del numero degli aiuti soggetti a notificazione, l'accelerazione delle decisioni, la riorganizzazione delle procedure sulla base delle nuove dimensioni del settore in seguito agli ultimi allargamenti dell’Unione Europea. A queste esigenze si aggiunge quella di accrescere la trasparenza e le azioni di sensibilizzazione nel settore degli aiuti di Stato, per fare in modo che le imprese, il mondo accademico, gli specialisti della concorrenza, i consumatori e il grande pubblico si sentano partecipi e si attivino contro gli aiuti concessi illegalmente, in particolare dinanzi ai giudici nazionali.
· La ripartizione delle responsabilità tra Commissione e Stati membri
La Commissione non può migliorare le norme in materia di aiuti di Stato senza il sostegno effettivo degli Stati membri e il loro pieno impegno a rispettare l'obbligo di notificare tutti gli aiuti che intendano accordare e di applicare correttamente le regole.
Il Piano d’azione indica inoltre la necessità di concentrare gli aiuti pubblici su otto obiettivi inerenti alla Strategia di Lisbona.
1) Puntare sull'innovazione e sulle attività di Ricerca e Sviluppo per rafforzare la società della conoscenza
Come indicato nella Comunicazione della Commissione sugli aiuti di Stato all’innovazione, la politica degli aiuti di Stato può ovviare solo in parte all’inadeguatezza dell’innovazione in Europa. In alcuni casi, infatti, un volume eccessivo di aiuti potrebbe addirittura compromettere il processo di innovazione, perché ridurrebbe il ruolo insostituibile della concorrenza quale strumento di confronto delle idee e di definizione di una strategia nuova e innovativa per l'ingresso sul mercato. Tuttavia, le norme in materia di sovvenzioni statali possono essere usate per incentivare le imprese a investire nelle attività di R&S, soprattutto se si tiene conto dell'importanza crescente del partenariato pubblico-privato.
2) Creare un contesto migliore per le imprese e stimolare lo spirito imprenditoriale
Gli aiuti di Stato debbono servire per incoraggiare lo spirito imprenditoriale e stimolare gli investimenti in capitale di rischio, in particolare nelle imprese in fase di avvio e nelle piccole e medie imprese (PMI) giovani e innovative. In questa direzione si muove anche la normativa che, sotto determinate condizioni, esenta le PMI dall’obbligo di notificazione degli aiuti di Stato.
3) Investire nel capitale umano
Gli aiuti di Stato possono essere giustificati quando è necessario incoraggiare i datori di lavoro, tramite gli incentivi giusti, ad assumere più lavoratori, e a fornire loro una formazione adeguata. Agli aiuti alla formazione sono dedicate regole specifiche.
4) Fornire servizi di interesse economico generale di elevata qualità
Agli Stati membri è lasciata ampia discrezionalità nel decidere se e in che modo finanziare i servizi di interesse economico generale (SIEG), il cui elevato livello di efficienza deve comunque rimanere una delle componenti fondamentali dello Stato sociale europeo.
5) Migliorare la definizione delle priorità grazie alla semplificazione e al consolidamento normativo
La Commissione intende introdurre una gamma più ampia di esenzioni dall’obbligo di notifica per particolari categorie di aiuti. Per fare ciò è necessario semplificare e consolidare le norme in materia, in modo da facilitare la concessione di aiuti chiaramente compatibili con il Trattato.
6) Incentivare una politica mirata degli aiuti regionali
Le regole in materia di aiuti di Stato debbono puntare a ridurre la disparità tra le regioni europee, incoraggiando una politica di coesione che diventi fattore di stabilità e consenta di liberare un grande potenziale di crescita.
7) Incoraggiare un futuro ecologicamente sostenibile
Gli aiuti di Stato debbono essere destinati ad affrontare le sfide poste dallo sviluppo sostenibile, incoraggiando l'eco-innovazione e l'incremento di produttività tramite l'eco-efficienza, così come previsto dal Piano d’azione per le tecnologie ambientali.
8) Creare infrastrutture moderne dei trasporti, dell'energia, delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione
Norme più chiare sugli aiuti di Stato in questo specifico settore sono particolarmente necessarie se si considera il ricorso sempre più frequente da parte degli Stati membri ai partenariati pubblico-privato per la costruzione di infrastrutture.
